研讨嘉宾：

文宗瑜 中国财政科学研究院研究员

刘铁健 湖南省岳阳市政协副主席、党组成员

徐世湘 九汇华纳集团董事长

张 涛 重庆市万盛经开区国资中心党委书记、主任

朱彦恒 北京亦庄控股战略研究院院长

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以国有资产盘活与国资流量管理支持高质量发展

中国财政科学研究院研究员

文宗瑜

当下的地方财政困难及政府预算收入增幅下降，在一定程度上拖累了经济转型并影响高质量发展。“十四五”和“十五五”期间这十年，政府预算收入与支出缺口会逐渐放大。从当下经济下行压力来看，经济运行面临着三个窗口期相互叠加的复杂局面，一是地方财政困难窗口期，二是地方一般公共预算支出高增长窗口期，三是地方债务偿还高峰窗口期。三个窗口期相互叠加带来的最大问题是，政府预算收入增幅下降、政府预算收入与预算支出的缺口不断放大。据不完全测算，2021年至2030年这十年，政府预算收入与预算支出缺口约达近150万亿元。这一段时间内的经济社会可持续发展、经济转型和高质量发展，面临着如何补充政府预算收入的问题。因此，要积极探索及寻找“加税增费”以外的政府预算收入补充方式，缓解地方财政支出压力，支持高质量发展。

土地出让收入衰减是当下导致政府预算收入增幅下降的主要因素。2016—2021年的地方土地出让收入数额从3.7547万亿元增长到8.7051万亿元，2022年回落到6.6854万亿元，土地出让收入成为补充地方政府预算收入及地方财政收入的主要来源，从而有了“地方土地财政”的表述。但是，2018年以来，地方土地出让收入增幅回落，2022年、2023年增幅大幅回落，预计2023年的地方土地收入约为3.6万亿—4.2万亿元，与2021年土地出让收入8.7万亿元相比，几乎是打了个对折，对地方政府预算收入增长形成较大影响。从土地出让收入可以部分划转为一般公共预算收入的视角看，土地出让收入衰减，不仅影响政府预算收入，也影响财政收入；可以说，各地土地出让收入衰减导致了地方土地财政承压。

面对各地土地出让收入衰减及土地财政承压，要探索并找到逐渐替代土地出让收入的其他收入来源。着眼已经积累的巨额国资存量进行每年的少量变现，用于冲抵土地出让收入的减少，通过每年的稳定国资增量弥补国资存量变现减少的国资数额，使国资流量成为替代土地出让收入的可持续财政收入来源。根据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》数据测算，截至2022年底，可计量计价的国有资产总额为169.7万亿元。如果国资流量率达3%将形成国资流量约为5.091万亿元，如果国资流量率达5%将形成国资流量约为8.485万亿元，如果国资流量率达10%将形成国资流量约为16.97万亿元，盘活国有资产并加强国资流量管理，逐渐提高“国资流量率”，并把国资流量的一部分纳入预算，补充政府预算收入，不仅会对冲地方土地出让收入下降对政府预算收入的影响，而且可以推动土地财政向“国资财政”转型。

就土地财政向“国资财政”转型而言，需要满足国资流量可持续补充政府预算收入的流量条件。因此，国资流量补充政府预算收入的改革及具体操作应从企业国有资产着手，要加强企业国有资产中的国有资本权益总额94.7万亿元、金融企业国有资产中的国有金融资本权益27.6万亿元、行政事业单位国有资产中的企业国有资产约13.1万亿元（抽样估算行政事业单位企业国有资产数额）的国资流量管理，国企改革继续深化要重视企业国有资产的国资流量管理。企业国有资产的国资流量对“国资财政”具有较强的支撑性。

考虑中央本级与地方政府级次及不同区域国有资产分布不均衡、国有企业经营效益的差异，在推动土地财政向“国资财政”转型中，要打通中央本级和地方政府级次的国有资本经营预算，建立国有资本经营预算统筹基金，进行中央本级与地方政府级次及不同区域的调节。除此以外，还要适时实施国有资本价值预算。国有资本价值预算是对国有资本经营预算的覆盖及完善，国有资本价值预算包括年度预算与中长期预算。国有资本价值中长期预算要制定国有股中长期减持规划及国有控参股上市公司国有股减持计划。国有股减持包括上市公司国有股减持，这既有利于提高国资流量率及增加国资流量额，支持支撑“国资财政”；也有利于“活跃资本市场”与“提振投资者信心”，发挥证券市场配置资源的重大作用。

岳阳“三资”运作改革助推高质量发展

岳阳市政协副主席、党组成员

刘铁健

岳阳是湖南省的北大门，枕长江，抱洞庭，纳三湘四水，是国务院首批沿江开放城市、省域副中心城市，各类资源丰富，优质资产多。如何把资源资产优势转化为经济发展优势？去年以来，我们在全市全面开展“三资”运作改革，走出了一条实现高质量发展的岳阳路径。

岳阳“三资”运作改革的核心理念是“三变”，一切资源可以变资产，一切资产可以变资本，一切资本可以转变用于稳增长、防风险、保民生。这一理念是岳阳市委书记曹普华在去年2月14日全市负责干部会议上提出的，当前已经成为全市上下抓“三资”运作改革的共识。要向改革要动力，向创新要活力，通过高效利用、有序处置、有偿使用、积极融资等多渠道、多方式盘活处置国有资源资产，以资本为纽带实现国有资源资产的有效转换，促进财政增收、资产增值、资本裂变。

岳阳“三资”运作改革体现了系统思维

范围上，重点是“256”。“2”是指闲置、低效“两类资金”；“5”是指实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权“五类资产”；“6”是指“金、木、水、火、土、数”等“六类重点资源”。“金”指矿山、砂石，“木”指林业、湿地、碳汇等资源，“水”指岸线、港口、航道、水面、渔业等资源，“火”指能源（包括新能源）、电力资源，“土”指土地资源，“数”指数字资源等。

方式上，推行“四字诀”。“用、售、租、融”：“用”是“能用则用”，注重优化资源资产配置，实现滚动发展和良性循环。“售”是“不用则售”，推行市场化处置，能够让渡给市场的交由市场运营，能够与国企主业匹配的优先让渡给国企。“租”是“不售则租”，短期内难以出售变现的实行委托管理或公开招租。“融”是“能融则融”，鼓励国企通过注入有效资产改善结构、转型发展，通过资产证券化等方式创新投融资模式。

路径上，探索了“三化”。一是资源资产化。去年，我们在水、砂石、渔业、林业、岸线等优势资源上破题开局，在碳达峰碳中和、生态价值实现、特许经营有偿使用等方面探索创新：平江县点“绿”成“金”，推出了首个生态产品价值核算成果；汨罗市点“石”成“金”，采矿权净矿出让为中央、省、市净增财政收入；泰格林纸集团点“碳”成“金”，为林地、湿地、农田提供了碳汇开发解决方案。今年，全市梳理“金木水火土数”等资源运作项目290多个，通过统筹管理、确权授权、价值评估，推动由实物形态向价值形态转变。二是资产资本化。出台激励措施，重点引导社会资本参与盘活存量资产扩大有效投资，鼓励国企深化市场化融资，积极探索供应链ABS（资产证券化）、申报发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），推进资产重组、公司兼并。三是资金杠杆化。统筹“三资”运作改革形成上缴国库收入，部分充实融资担保、风补基金、转贷基金、产业基金等“杠杆资金”，起到了“四两拨千斤”的效果。组建财金集团，打造“财政+金融”联动格局，发挥财政资金撬动作用，引导银行等金融机构新增100亿元资金流向实体经济。

实践中，我们创新探索了一些具体实用的方法，包括：撤并账户、产权处置、存量改扩建、创新用途、资产超市、资产证券化、作价（出资）入股、生态产品价值实现（GEP）、特许经营、招商引资（腾笼换鸟）、变废为宝等。

“三资”运作改革是一项战略性、全局性和复杂性的改革。因此，我们将“三资”运作改革纳入市委全面深化改革重点事项，成立高规格领导小组，市委书记任顾问，市长任组长，明确市委副书记和常务副市长具体抓，引领带动全市树立系统观念，按照“1234567”的思路系统抓好改革推进：“1”是一个总体方案管全市。以市政府名义出台全市“三资”运作改革总体方案。“2”是两个专项方案抓本级。市本级先后出台清查摸底和运作营销专项方案，各县市区结合实际参照实施。“3”是三个目标定方向。明确管理目标、收入目标、经营目标，重点健全管理制度，落实收入任务，推进系列试点创新。“4”是四级联动抓推进。各级建立“领导小组—领导小组办公室—工作专班—责任单位”四级联动、层层落实的工作机制。“5”是五个领域全覆盖。清查、处置和运作涵盖资金、资产、资源、资本、特许经营权5个领域。“6”是六个重点求突破。立足岳阳特色，突出“金木水火土数”6类重点资源，在“资源变资产”上多方式、多路径突破。“7”是七个专班抓落实。分设资金、行政事业单位资产、国企、园区、资源、特许经营权、政策法规等7个工作专班，明确牵头单位，细化落地方案抓好推进实施。

改革推进中，我们构建了党政同抓、市县联动、专班专业、工作督办、指导计划、激励助推、定期调度、现场观摩、宣传培训、考核问责等10个工作机制。

岳阳“三资”运作改革成效明显

第一，打造了以“三变”为核心的“三资”运作改革岳阳模式，形成了新的财政经济思潮，推动了各级各部门理财的新理念变化。第二，实现了“管理、收入、经营”三大目标。一是管理目标。推动出台银行账户资金、产业投资基金、特许经营等制度性文件和容缺办理、考核激励等改革配套文件30多个。二是收入目标。去年以来，全市累计盘活“三资”总量超过800亿元，形成上缴国库收入近400亿元。三是经营目标。职能部门实现由“管控”向“赋能”转变，更加注重“三资”统筹和资源资产价值激活。国企更加注重主责主业，树牢“经营”理念，积极盘活自身资产、参与“三资”运作，实现转型升级发展。第三，推出了一批可推广、可复制的典型案例。去年以来我们推出本土案例近100个，其中30多个在省以上推介，6个被央媒报道。我们在全国率先把资源、资产和资本统一起来探索改革，获评“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。第四，赢得了社会关注。我市先后5次在全省性会议上作经验发言。中国财政科学研究院、中国财经报社、人民论坛网专家组和湖南省财政厅先后来我市调研，省内外10多个地市先后来我市学习考察。专家评价：“岳阳‘三资’运作改革以目标为牵引，工作有抓手；以问题为牵引，工作有办法；以任务为牵引，工作有实效。特别是运用好社会主义市场经济中资本的资源配置属性，推动财政增收、资产增值、资本裂变，为实现高质量发展探索了新路径”。

岳阳市委书记曹普华指出，“三资”运作改革既要有“一盘棋”的意识，又要有“绣花针”的功夫。我们将着力在资源资本运作上下功夫，全面推动改革提升突破。

认识国有资产盘活

九汇华纳集团董事长 徐世湘

九汇华纳集团17年来专注做一件事，即协助中央企业乃至地方国资改革改制，充分并购盘活国有资产。从2018年至2022年，国有资产基本上以年均百分之十几的速度在增长。根据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》，2022年国有资产达到了800万亿，中央企业资产达109万亿，地方国有企业资产达到230万亿。国有企业急需提升国有资本运营能力，盘活国有企业存量资产，实现腾笼换鸟，创造更大的价值。

《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》提出了七项重点任务，其中之一就是“突出抓好国有经济布局优化和结构调整”，盘活国有资产是当前优化国有资产布局、促进地方经济发展的重要内容。今年召开的中央企业负责人会议提出，中央企业2023年主要经营指标由原来2021年提出的“两利四率”调整为“一利五率”，越来越多的地方政府、企业开始行动起来盘点“家底”。

毋庸置疑，国有资产值得盘活，盘活的价值超出想象，但是其难度非常之大。一是权属上历史遗留问题非常多，资产形态各异，盘活政策法规复杂，利益主体多，如何用好政策，最大程度盘活厂房、写字楼、酒店、配套商业和少量的住宅、停车场、码头等资产，并妥善处理资产保值增值过程中可能出现的机构转型、人员安置等问题，是对有关部门治理能力的一大考验。二是盘活事项涉及评估定价、什么样的价格是合理的、租多少是合适的、报价之后成交不了如何调价、调到什么价位是合理的、通过什么样的方式完成竞价等内容。很多经办人缺乏专业性，资产盘活常常陷于被动局面，需要第三方专业机构参与，但这可能又涉及合规性问题。面对复杂的房地产盘活过程，如何做好合规性工作值得关注。三是不同区域各个央企国企之间、央企和地方企业之间信息不对称，资产变动情况不能及时跟踪，无效资产统一评价标准尚未建立，盘活政策案例和信息发布的信息化、数字化程度也不够高。

我们用五年的时间打造了国资交易的信息化APP“权易汇”，汇集了中央和地区的各级政策，可以查询到每个单位的流动数据、预披露、正式披露、成交、中止、租赁、招标信息等，并积累了七万个投资人数据，对每个投资人设置标签，为其精准匹配推送合适的央国企项目，希望能为国有资产运营管理提供一些助力。感谢大家！

重庆万盛经开区国资国企大数据监管实践成果

重庆市万盛经开区国资中心党委书记、主任 张 涛

万盛经开区距离重庆主城70公里，总人口27万。万盛经开区曾经是重庆最重要的能源基地，大规模开采煤炭近80年，曾经被誉为“抗战煤都”，占工业比重历史最高时达72%。长期煤矿开采，万盛经开区生态环境遭到了严重的破坏。2009年，万盛获得了国家资源枯竭城市转型政策的支持，历届政府持续以重构产业体系、重塑矿区形象、加强生态建设、提升开放能级、推进共同富裕为抓手，坚定不移兴产业、固生态、惠民生，煤炭采掘业彻底清零，装备制造、医药健康、电子信息产业快速成长，成为推动地区经济增长发展的新动能。2017—2022年地区生产总值实现翻番，今年1—9月地区生产总值增长6.8%。

国有企业在推动资源枯竭城市转型发展过程中发挥了极为重要的作用，近十年来万盛经开区聚焦产业转型、城市建设、民生发展，累计投入资金200亿元，建成一大批补短板、强生态、惠民生的保障性基础性项目，推动地区经济转型发展的同时，企业资产底数不清晰、财产核算不规范、资产监管难度大、运营管理效率低、国企人员大量冗余等问题逐渐暴露，给国资监管工作带来了很大的困难。万盛经开区为进一步强化区属国资国企的监管，在学习调研优秀案例的基础上，结合自身的实际，于2022年9月启动了国资国企大数据监管及市场化转型发展服务平台建设。通过共享服务、数据中台、系统思维多维度分析，提升监管信息化水平，监管方式向事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责转变。

国资大数据平台以问题为导向，推动国资国企体系重构、流程再造、能力重塑，实现国资国企监管治理的智能化现代化。按照数字重庆建设“全局一屏掌控、政令一键直达、监督一览无余”的要求，平台方案设计阶段着重研究了如何在确保国资监管落到实处理顺经营的同时，有力支撑国资监管质效的持续提高。描绘“1+2+N”的整体蓝图，1是一个平台，2是国资监管和企业服务两个层级，N是着眼解决企业管理共性需求问题设计N套业务，包括投资管理、债务管理、人力资源管理、采购管理、大数据分析等十个业务板块，最大的特点是为企业提供服务，在解决企业自身需求的同时，通过实际业务来实现国资监管，在助力企业发展的同时体现出国资监管的实时性、精准性和有效性，这也是区域对于授权与监管相结合、放活与管好的持续探索创新。

当前平台整体应用情况良好，项目全面上线运行以来，国资国企2370多名用户共计发生39.87万次访问量，平台应用各项数据表明国资国企对平台接受度较好，监管与服务相结合的探索创新取得初步成效。

国资监管方面，对区属国有资本情况一屏掌控，做到核心监管业务的资产清晰、债务清晰、投资清晰、人员清晰。国有资本一屏掌控，围绕国有经济总量、国有资本运营、产业经济布局调整、国资国企改革、履行社会责任等多个方面的内容，从资本的角度对区域国有经济现状和发展态势进行全面深入的分析。资产清晰方面，全面盘清资产。债务清晰方面，通过债务全面分析、债务风险预测预警定期分析，研判债务风险情况，有效防范债务违约风险，筑牢债务风险底线。投资清晰方面，通过投资目标、责任主体、投资进度等多维度分析，审视区属投资项目。人员清晰方面，通过一屏纵览了解区域干部队伍情况，为干部任免提供数据支撑。

系统初步满足企业当前的应用需求，尤其是在经营监管、风险管控、提高效率方面效果明显，一定程度上帮助企业提高了整体的管理水平。从企业角度分析，平台通过以问题为导向的数据分析、过程管控帮助企业发现管理过程中流程堵塞的问题，同时可以进行风险研判预警，助力领导层全面掌控协调各个部门各个环节。从业务部门角度看，数字化解决了部门间数据共享协同的问题，通过智能化数据统计分析，提高了各业务部门工作效率。从应用拓展方面看，国资国企大数据平台建设的实施有效解决了过期数据采集更新统计分析的问题，尤其是资产管理方面，固化了12类资产台账模板，梳理5大类资产存在的问题，基本实现区属国有企业资产家底清晰的目标。

为解决国企资产管理的痛点问题，下一步我们将以平台为基础进行两方面的拓展：一方面是从线上至线下扩大应用场景，进一步提高国有企业资产效益，启动区属国有企业资产对外租赁展厅建设，以平台数据功能为基础，构建线上一站式租赁服务管理应用场景，实时动态掌握国有资产的租赁状况，实现客户在线找房、在线看房、在线签约缴费的功能，提高资产出租率、使用率。另一方面，实现全域多跨协同，以国资国企大数据平台的资产管理业务板块为基础，通过数字化典型应用重构机制流程等措施，对全域资源、资产、资本、资金进行整体规划，形成联动的价值生产链条，进一步扩大平台应用外延。

经过总结、前期调研、综合研究，结合现有能力和近期的需求，万盛经开区计划依托国资大数据平台能力，构建国有企业闲置资产与产业发展配套需求的对接撮合机制，实现国有企业资产保值增值和区域产业高质量发展的良性互动。

各位领导专家，虽然万盛经开区取得了一些成效，但是仍存在着数据开发利用不充分、价值效益不明显的问题，恳请大家建言献策，帮助指导我们在推动国资大数据建设上取得新的更大成效。欢迎大家到万盛投资兴业合作共赢，感谢大家！

建设产业智慧生态运营平台，打造首都高精尖产业发展主阵地

北京亦庄控股战略研究院院长

朱彦恒

特别荣幸参与此次大会，我来自亦庄控股，我在亦庄工作了23年。在深化改革的关键时期，人民日报社人民论坛杂志社召开国资国企高质量发展峰会恰逢其时。作为基层国企的一员，我在这里把我的思考与大家分享。上午张国有教授的发言给我触动比较大，他认为对于国企而言，推动高质量发展应该做好三件事：要紧跟现代化步伐节奏、重点关注员工素质的提升、找到高效的抓手。

在国际经济形势方面。从国际经济合作组织给出的数据看，今年全球经济增长为3%。从世界主要经济体发展来看，中国的增速排在第二位，第一位是印度，超过了6%。今年9月份世界经合组织预测2023年中国经济增长速度为5.1%，最近国际货币组织给出的预测是5.4%。世界知识产权组织报告中给出世界十大科技创新集群，其中有六个创新集群是位于东亚，有四个创新集群位于北美（美国）。东亚地区中国占据了三席分别是：中国深圳—香港—广州地区、中国北京、中国上海—苏州地区。其他三席分别是日本东京—横滨地区、韩国首尔、日本大阪—神户—京都地区，前十名当中中国进入了三个地区，可喜可贺。2020年中国全球创新指数排名是第14位，今年已经上升到了第12位，虽然有新冠疫情的影响，但是创新脚步并未停止，创新发展方面取得了很好的进步，这些都是坚定发展信心的理由。

2017年，习近平总书记到北京视察工作，提出了建设具有全球影响力的科技创新中心的战略构想，强调要加快推动中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区“三城一区”建设。亦庄也做了战略规划，战略定位是“四区一阵地”，“四区”分别是科技成果转化承载区、技术创新示范区、深化改革先行区、宜业宜居新城区，“一阵地”是高精尖产业主阵地。亦庄用了不到北京市千分之四的土地贡献了北京市高精尖产业30%以上的增加值，已经成为首都高质量发展当中的主平台、主阵地。

对于国企来说推动高质量发展，需要关注什么？重点是两方面的内容，一是一定要坚定发展的信心。现在世界经济面临的风险挑战大，国企改革要提升国企的效率，提升1%的效率释放的能量也是巨大的。这一轮国企改革把科技创新、产业控制、战略支撑作为总的目标要求，国企已经成为国家科技创新、产业引领的重要力量。国企在高质量发展当中坚定信心，一定会对未来中国经济高质量发展产生巨大的推动力。

1998年是亦庄开发区初创期，诺基亚进入了开发区，亦庄控股无偿提供了一块土地，用近20年的发展成就了第一个千亿级的电子信息产业集群。2003年，为了响应市委市政府的号召，亦庄控股除提供土地、定制厂房，还拿出40亿的资金入股，助力经开区引进京东方自主技术生产线。目前来看，京东方已经成为全球数字显示细分领域的领军企业。2019年，亦庄控股成立专门公司服务北京市高级别自动驾驶示范区建设，提供空间、技术和资金全方位的平台服务，进行自主创新的探索。

同时，应该看到发展不是一蹴而就的。从亦庄来看，形成规模企业聚集用了十年时间，到产业聚集、形成真正的产业集群用了二十年的时间，完成了从企业简单聚集到产业集群的质的转变。未来能否在自主创新道路上实现新的产业创新发展，建立以自主技术为主的创新型产业集群，还需要在改革中找到正确的道路，一步一步坚定地走下去，为中国实现第二个百年奋斗目标提供更有力的支撑。所以，推动高质量发展首先要坚定信心。

其次，实现高质量发展关键是要找到高效的抓手。对于亦庄控股而言什么是高效的抓手呢？答案就是数字化转型。企业界嘉宾分享中都提到了这一点。市委市政府对于亦庄控股的定位是产业新城运营商，未来高质量发展的着力点是产业服务。在“十四五”战略调整中，亦庄控股要建立三个板块：科技园区开发运营、科技产业投资促进和智慧城市建设服务。做好产业服务，数字化转型工作是关键。

截至目前，亦庄控股投资建设了42个产业平台，包括商务楼宇、专业园区和单体科技厂房。平台上服务企业近五千家，有三百余家高新技术企业。从数量、规模、质量来看，亦庄控股在产业服务方面在北京经开区处于相对领先地位。近几年看，与先进地区相比，亦庄控股在产业平台发展模式方面需要加快升级步伐。这也是提出加快数字化转型最根本的原因。亦庄最近推出了“一产业、一专班、一平台”工作机制，为未来推动数字化转型做好了组织准备。重点做三件事：一是业务赋能，向着大数据招商努力；二是搭建科学智慧的资管系统，建立起高效的规模化运作的体系支撑，这也是平台运行基本的底座；三是在业务系统和管理系统基础上，搭建平台生态体系，实现企业间需求的对接和创新网络的构建。降低企业成本，推动技术外溢，增加产业整体发展的黏性，让更多企业进入园区实现共赢发展。

我们通过打造线上线下生态体系，加快产业平台运营升级步伐，建设具有国际竞争力的创新产业集群。最后，欢迎各位领导专家、多去亦庄走走看看，欢迎各位企业家到亦庄投资兴业。

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来源 | 《国家治理》2023年11月下

原文标题 | 主题发言二：新形势下国有资产盘活的契机与路径

研讨嘉宾 | 文宗瑜 中国财政科学研究院研究员；刘铁健 湖南省岳阳市政协副主席、党组成员；徐世湘 九汇华纳集团董事长；张 涛 重庆市万盛经开区国资中心党委书记、主任；朱彦恒 北京亦庄控股战略研究院院长

原文责编 | 程静静

新媒体编辑 | 王 洋

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