文 | 本刊记者 魏晓雯

2012年《中华人民共和国民事诉讼法》规定公益诉讼条款以来，公益诉讼制度在我国逐步建立。各级人民法院、人民检察院充分发挥环境公益诉讼制度优势，有力地维护了国家生态安全、社会公共利益和人民群众生命健康，推动形成了生态环境公益保护的“中国之治”。

党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”。但实践中也存在一些问题，阻碍环境公益诉讼制度的发展。今年全国两会期间，全国政协委员、最高人民法院副院长杨临萍提案建议，加强公益诉讼制度建设，维护环境公共利益。

杨临萍委员指出，公益诉讼制度在实践中存在的问题主要表现在以下几方面：

一是生态环境范围有待进一步明确。近年来，公益诉讼范围不断拓展，英烈保护、未成年人保护等多个领域都通过修改单行法的方式明确公益诉讼范围。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）仅规定社会组织可以针对“污染环境、破坏生态”的行为提起公益诉讼，但“环境”和“生态”范围很广，未明确具体内容。该法第二条中有关“环境”的概念，缺乏关于生态系统、生物多样性、文化遗产等内容，不适应新时代生态文明建设的需要。法律概念不完善导致审判实践中对于部分民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼是否作为环境公益诉讼案件予以受理审理存在不同认识，亟须明确与统一。

二是环境案件鉴定问题始终未能解决。调查收集证据难、鉴定难、鉴定贵是审判实践中普遍存在的问题。虽然司法部已经认证百余家司法鉴定机构可供环境案件选用，但在实践中因生态环境被污染和破坏的情况较为复杂。部分案件涉及自然遗迹和人文遗迹被破坏、生物多样性丧失等问题，现有司法鉴定机构无法进行鉴定。而且鉴定程序复杂、周期长、鉴定成本高、鉴定费承担主体不明确等问题突出，均影响了环境公益诉讼案件审判的顺利进行。

三是公益诉讼资金管理仍不健全。目前，我国欠缺统一的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿修复赔偿资金管理规定。费用存在管理使用个案化，没有充分发挥集约综合管理的优势。赔偿资金纳入国库统一管理，却欠缺具体使用规则，难以实现专款专用，不利于生态环境整体修复和一体保护。

为全面贯彻党的二十大报告要求，针对公益诉讼制度存在的问题，杨临萍委员提出以下具体建议：

首先，建议修改《环境保护法》，明确生态环境概念。将《环境保护法》第二条“环境”修改为“生态环境”，并可从以下几个维度明确内涵：第一，从类型角度，可以分为生态要素、生态系统、生态功能区，注重实现对个体要素和整体系统的一体保护和系统治理。第二，从形成原因角度，可以分为自然生态（包括环境和资源要素、生物多样性、气候变化等）与人文生态（包括文化遗产、自然保护区、风景名胜区等），明确生态环境包含作为中华民族优秀传统文化传承的重要文化遗产等。第三，从生态功能角度，可以分为生态资源（生态环境产出的资源，如森林、矿藏）、生态产品（生态系统提供的产品，如能源、水资源、碳汇）、生态空间，加强生态产品保护补偿，提升生态资源利用效率，促进生态产品价值实现。通过明确“生态环境”概念，规范环境公益诉讼保护的对象和范围。

其次，建议厘清附带民事诉讼和附带民事公益诉讼的范围。在明确《环境保护法》“生态环境”含义的基础上，厘清人民检察院及国有、集体财产所有权人提起的附带民事诉讼与检察环境刑事附带民事公益诉讼范围的区别，发挥刑事附带民事诉讼保护国家、集体财产权益，以及附带民事公益诉讼维护社会公共利益的制度合力。

再次，建议着力解决环境公益诉讼鉴定难、鉴定贵问题。扩大环境鉴定机构范围，完善环境司法鉴定程序和损害评估鉴定技术规范，着力解决环境公益诉讼案件审理过程中侵害事实的查明、因果关系的认定、损失评估及生态环境的修复等技术性、专业性问题。采取多种方式降低或减免鉴定费用，为公益诉讼审判提供更好的技术支持。

最后，建议建立全国统一的环境公益诉讼专项资金或基金。加强顶层设计，建立全国统一的包括环境公益诉讼、生态环境损害赔偿案件修复和赔偿资金在内的专项资金账户或者基金，并出台相应管理条例，明确管理主体、完善管理程序，构建社会化、规范化的生态环境修复费用和赔偿资金的管理和使用机制。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第05期

中国审判新闻半月刊·总第315期

编辑/孙敏