新冠肺炎疫情给中国经济社会发展带来巨大影响，为更好应对疫情带来的冲击，2020年我国密集出台了一系列逆周期宏观调控政策，全力支持疫情防控和经济复苏。财政政策方面，表现为上调财政赤字率至3.6%以上、发行抗疫特别国债1万亿元、新增减税降费2.5万亿元、上调专项债额度至3.75万亿元等。

总的来看，这些政策取得了较为显著的效果，我国也成为主要国家中唯一恢复正增长的国家。但这些政策也带来一些负面影响，例如全社会的杠杆率显著提高，金融风险在不断集聚，因此2021年财政政策如何走，成为市场关注的重点。

今年的政府工作报告提出，2021年宏观政策必须保持连续性、稳定性、可持续性。落实到财政方面，表现为积极的财政政策要提质增效、更可持续。保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上要主动作为，切实做好化解地方政府隐性债务风险工作。

与2020年相比，今年政府工作报告对于积极财政政策的表述相对温和，各项财政工具将在2021年回归本质。2021年整体财政政策将回归均衡，换言之，积极的财政政策虽仍保持连续性，但相较2020年有所降温。在保持政策连续稳定的基础上，2021年政策逐渐恢复常态。我们认为，这种恢复常态是符合2021年经济走势的。

随着国内经济快速修复，逆周期政策托底的必要性正在降低。中国在全球范围内率先控制住了疫情，率先实现了全面复工复产，国内经济先降后升、稳步复苏。经济内生动力进一步增强主要指标恢复性增长，就业民生保障有力，多数行业已经恢复到往年的水平，积极因素明显增多。但特殊时期的宏观政策在一定程度上引发资金空转、资产价格上升、宏观杠杆率提高等风险。因此，宏观政策恢复常态，对于未来经济的可持续发展将会有重要的意义。

然而，正如报告指出，2021年财政政策恢复常态必须注意与2020年财政政策之间的平滑转移。对于我国而言，2020年内部经济虽然运行在平稳区间，但距离稳态发展仍有较大差距，2021年经济发展过程中依然存在很多不可预测的风险。伴随内部经济转型叠加外部经济不确定性影响，经济运行仍存在不小的下行压力。因此，2021年宏观政策不宜出现大起大落，必须把握好政策的时度，积极的财政政策必须行稳致远，要做好以下几个方面的工作：

第一，保持政策的连续性及对经济的必要支持力度。政府工作报告对2021年经济形势的判断相对谨慎，认为“疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固，2021年世界经济形势仍然复杂严峻，复苏不稳定不平衡，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视”。因此宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。积极的财政政策将继续保持适度的支出强度，促进经济运行在合理区间，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控，为2021年经济复苏奠定坚实的基础。

第二，在提质增效的同时注重跨周期调节设计。十八届三中全会以来，我们对财政的认知上升到国家治理基础和重要支柱的作用，财政职能从经济层面扩展到社会和政治等层面。随着经济逐步恢复常态，2021年积极财政政策将退出一些临时性救助政策，例如2021年抗疫特别国债不再发行。然而考虑到高质量发展要求和复苏不平衡性，2021年积极财政政策在提质增效方面必须加大投入力度，增强对重大战略任务和薄弱环节的财力保障。

财政政策属于中长期政策，应着力于中长期结构调整，并且财政政策“易放难收”，必须保持战略定力，不宜随经济和市场的波动过度频繁调整。跨周期的宏观政策设计，必须兼顾短期效益和长期的跨周期调节能力，为更长期的不确定性留下一定政策空间。因此，2021年财政支出将进一步向重点领域倾斜，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，2021年中央本级基础研究支出将增长10.6%。同时通过改革，推进减税降费、加快社保体制等措施，落实以人民为中心的发展理念，改善民生福利，推动高质量发展。

第三，做好重点领域风险防范化解工作。2020年疫情冲击和减税降费加大了财政收支不平衡压力，地方政府为保基本民生，以及工资发放和机构运转，债务风险显著上升。地方政府债务问题已成为影响金融稳定和财政可持续性的重要因素，化解地方政府隐性债务风险成为2021年积极财政政策的重要任务。财政部部长刘昆在今年全国财政工作会议中指出：要做好重点领域风险防范化解工作，确保财政经济稳健运行，坚决防范基层“三保”风险。中央经济工作会议也指出，2021年必须“保持宏观杠杆率基本稳定”“多渠道补充银行资本金”“打击各种逃废债行为”等。

从数字来看，中国地方政府债务问题并不严重，主要原因在于，2015年中国政府做了一项调整，即将地方政府融资平台绝大部分划归企业债，自那以后，中国政府债务相对于其他国家，始终处在一个较安全的水平。然而，这些地方融资平台债务实际上是以当地财政做隐性担保的，因此，如果这些债务出现大规模的兑付危机，就有可能引发金融危机。

第四，注重需求侧管理，推动构建新发展格局。2021年财政政策必须坚持扩大内需这个战略基点，以扩大消费市场为重点，使国内市场成为最终需求的主要来源。2020年宏观经济发展一个重要特点，就是生产恢复较快，需求恢复较慢，总需求不足的矛盾特别明显，如果不解决这个问题，将会导致生产过剩和整体经济的收缩下行。因此，2021年财政政策要在适配消费趋势和方向上有所调整，一方面，优化投资结构，用好中央基建投资、地方政府债券资金，发挥政府投资撬动作用；另一方面，加大税收、社保、转移支付等调节力度，强化财税政策支持和引导，提高社会消费水平。经济学的研究结果表明，持续短期需求的不足会造成中长期供给的下降。

第五，完善财政资金直达常态化机制，保持政策与制度的平衡。就我国而言，财政政策的传导机制一般不够充分有效和顺畅，过去主要依靠将财政资金层层分解，在这个过程中也往往会发生一些截留、挪用。2020年，我国创造性地设立财政资金直达机制，将1万亿元特别国债和1万亿元新增赤字全部转给地方，其中1.7万亿元纳入直达机制。资金直达市县基层，为基层保就业、保民生、保市场主体提供了有力支撑，也大幅度提高了政策效率。

今年两会，直达机制予以常态化，保持了政策与制度的平衡。政策解决短期问题，制度才能管得更长远。2021年直达机制的规模从1.7万亿元大幅上调到2.8万亿元，意味着今年财政对民生的支持强度仍保持较高水平。

（钱春海就职于中国浦东干部学院经济学教研部，张蕊就职于上海大学经济学院）